Se, per un verso, una declinazione tradizionalmente diffusa della cittadinanza è senz’altro quella che ne ricostruisce il significato privilegiando l’identità nazionale come elemento identificativo di un popolo, per altro verso vi è sempre stata – e, anzi, può dirsi oggi prevalente – un’interpretazione parallela del concetto di status civitatis volta a rendere l’individuo stabilizzato sul territorio pienamente partecipe del destino della comunità in cui vive, a prescindere da un vincolo di sangue rivelatore di una più o meno sbiadita identità nazionale.
LA CITTADINANZA NELLA CARTA REPUBBLICANA
Questa seconda dimensione della cittadinanza è in piena sintonia con la vocazione dello Stato costituzionale contemporaneo, cioè uno Stato democratico e pluralista, fondato sui valori della libertà, dell’uguaglianza, della solidarietà, della centralità e dignità della persona umana. Sebbene l’importanza di questi valori fosse evidente già a partire dal XVIII secolo, è stata tuttavia la drammatica esperienza della seconda guerra mondiale a convincere della necessità di esplicitare quei principi, oltre che in ambito sovranazionale e internazionale (per esempio con la Dichiarazione universale dei diritti umani, del 1948), anche all’interno delle Costituzioni nazionali del secondo dopoguerra, in cui sono state incorporate “carte dei diritti” decisamente più evolute di quelle risalenti al costituzionalismo liberale.
La Costituzione italiana, com’è noto, si colloca appieno nel solco di questa tradizione. L’art. 2 accoglie, allo stesso tempo, il principio personalista, incentrato sul riconoscimento del primato della persona e dei suoi diritti rispetto allo Stato, e il principio pluralista, che ne rappresenta il naturale completamento; più ancora, esso lega inscindibilmente questa duplice dimensione dei diritti inviolabili al principio solidaristico che si esprime anzitutto in quel richiamo ai doveri di solidarietà cui i Costituenti hanno dedicato un’enfasi inequivocabile.
Nell’art. 3 il principio solidaristico sfocia a sua volta nel principio di uguaglianza, che si arricchisce di una dimensione non più soltanto formale ma anche sostanziale e dunque proattiva, finalizzata ad ampliare il più possibile la platea dei consociati realmente partecipi della Repubblica.
In questo scenario, la pari dignità lega i molteplici diritti umani ai doveri inderogabili e rappresenta il parametro per attribuire contenuto specifico e concreto a ciascuno di essi. L’azione di contrasto agli ostacoli che impediscono l’effettiva pari dignità sociale dei membri della comunità si può validamente realizzare solo facendo leva sul valore costituzionale, altrettanto essenziale, della solidarietà. Assieme alla reciprocità fra diritti e doveri, la solidarietà esprime il bisogno di coesione nella comunità, che trova soddisfazione nell’apporto reciproco e nella socialità.
Naturalmente, tutto ciò non può non avere una ricaduta sulla concezione e sulla estensione della cittadinanza, come status giuridico che realizza la sublimazione della responsabilità sociale rendendola fattore primario dell’inclusione. Va da sé che il carattere dell’universalità cui si è poc’anzi accennato, riferito com’è alla dignità e alla solidarietà incluse in un tutt’uno indissociabile, finisce per sbiadire i contorni della cittadinanza come fattore di attribuzione esclusiva di determinate situazioni giuridiche.
Va peraltro posto in evidenza che la Costituzione italiana non contiene una definizione di “cittadinanza”, né una disciplina relativa al suo acquisto e alle sue vicende successive. La Carta costituzionale è dunque assolutamente “neutra”, nel senso che i Costituenti hanno scelto di non cristallizzare la disciplina della cittadinanza in disposizioni di rango costituzionale rimettendo viceversa al legislatore ordinario il compito di regolamentare l’intera materia nel modo di volta in volta meglio rispondente alle esigenze della collettività.
IL RISPETTO DEI TRATTATI INTERNAZIONALI
In primo luogo, infatti, per espressa previsione dello stesso art. 10, esso è vincolato al rispetto delle norme e dei trattati internazionali, tra i quali sono da annoverare le convenzioni sui diritti umani. Il legislatore, pertanto, ha l’obbligo di attenersi allo standard minimo di tutela previsto dalle norme internazionali generali e dai trattati stipulati dall’Italia, che vincolano, ai sensi della Costituzione, la normativa interna, e tra cui vi sono norme internazionali sulla condizione giuridica dello straniero che estendono anche agli immigrati la titolarità dei diritti fondamentali spettanti al cittadino (ricordiamo la Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948, la Convezione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali del 1950, la Convenzione per l’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale del 1965, la Convenzione sui diritti del fanciullo del 1989 e la Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori emigranti e dei membri delle loro famiglie del 1990; in ambito sovranazionale, infine, non va dimenticata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea - c.d. Carta di Nizza, del 2000).
NEL SOLCO DEL COSTITUZIONALISMO OCCIDENTALE
In secondo luogo, va posto in evidenza che la nostra Costituzione, inscrivendosi a pieno titolo nella tradizione del costituzionalismo occidentale contemporaneo, ha, tra i suoi pilastri fondamentali, il riconoscimento e la tutela dei diritti inviolabili, i principi di uguaglianza, di solidarietà, di dignità e giustizia, tutti valori connotati da una dimensione universalistica che, in quanto tali, necessariamente prescindono dall’elemento territoriale e dal legame di cittadinanza con un dato ordinamento. La stessa Corte Costituzionale, del resto, ha più volte affermato che sono riconosciuti a tutti, cittadini e stranieri, i diritti inviolabili dell’uomo, e che, in tale ambito, il principio di eguaglianza si applica anche agli stranieri senza discriminazione alcuna.
Il consolidamento e l’evoluzione dei sistemi di democrazia pluralista non possono più in alcun modo tollerare che il godimento delle libertà fondamentali risulti condizionato dal possesso o meno dello status di cittadino. Oggi è quindi necessario guardare alla condizione della “persona”, quale soggetto stanziato sul territorio nazionale anche senza alcun titolo di soggiorno, come individuo al quale devono essere assicurati quantomeno i diritti fondamentali minimi, e ciò anche nell’ipotesi in cui le Carte fondamentali o le leggi nazionali riferiscano espressamente tali situazioni giuridiche soggettive ai soli “cittadini”.
Si afferma quindi, gradualmente sempre di più, un concetto di “cittadinanza sostanziale”, basato più sul diffondersi di un sentire condiviso di bisogni concreti che sull’antica nozione di appartenenza giuridico-formale ad uno Stato-Nazione; concetto che ben presto ha condotto alla più ampia (sotto il profilo sostanziale) ed indistinta (sul versante soggettivistico) nozione di diritti della persona tout court.
Non a caso, tale legislazione, che più volte la dottrina ha denunciato come contraria ai principi costituzionali e alla tradizione europea di accoglienza, sta subendo un progressivo “smantellamento” ad opera dei giudici, che, da un lato, hanno talvolta disapplicato le norme più controverse di tali discipline, e, dall’altro lato, hanno sollevato numerose questioni di costituzionalità dinanzi alla Corte, e più di una questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Ue.
MOLTI INTERROGATIVI APERTI
Questi dati, se da un lato ci rassicurano sul fatto che le garanzie e i “contrappesi” apprestati dalla Costituzione funzionano, e dunque che quel nucleo forte e imprescindibile di valori che abbiamo ricordato è tuttora valido e condiviso, dall’altro lato lasciano aperti, in virtù della circostanza ineludibile che i fenomeni migratori possono essere regolati ma non certo eliminati, molti interrogativi sulle sfide che le continue metamorfosi del tessuto sociale pongono agli ordinamenti giuridici contemporanei.
Il riconoscimento dei diritti fondamentali e del primato della dignità umana va di pari passo con l’affermarsi di un concetto di cittadinanza come fattore di uguaglianza di una collettività di individui e come strumento per il progressivo affermarsi di un nucleo sempre più ampio di diritti del singolo, intangibili anche da parte dell’autorità pubblica e spettanti indistintamente a tutti gli appartenenti ad una organizzazione statale in quanto, appunto, “cittadini”.
Questo elemento primigenio della cittadinanza non può certo dirsi cessato per effetto della crisi storica e concettuale dello Stato-nazione, cioè del fenomeno politico nell’ambito del quale l’istituto della cittadinanza si è sviluppato. Il contesto attuale ha fortemente caratterizzato lo sviluppo degli ordinamenti statali in società multiculturali e multietniche, mettendo progressivamente in difficoltà il concetto di “Stato dei cittadini” come ordinamento giuridico chiuso intorno all’elemento personale che lo costituisce. L’aumento dei fenomeni migratori, infatti, ha determinato una profonda trasformazione del quadro sociale di riferimento, che si è arricchito di individui, in larga misura lavoratori e “contribuenti”, privi della cittadinanza.
IL PARADOSSO DELLA CITTADINANZA
In questa nuova situazione diviene straordinariamente nitido il paradosso della cittadinanza, strumento che nasce per sancire l’uguaglianza giuridica dei consociati agli albori del costituzionalismo e che, al contempo, si traduce in fattore di esclusione per chi non appartiene alla comunità nazionale. Ne consegue che, nell’ambito del melting pot sociale innescato dalla globalizzazione, il requisito della cittadinanza, operando una separazione tra i destinatari di una situazione giuridica privilegiata – i cittadini – e tutti gli altri, rischia di suddividere il corpo sociale in caste. Ciò spiega perché, tra i paradigmi della scienza giuridica che oggi meritano un profondo ripensamento, spicca proprio il concetto di cittadinanza.
Bisogna cominciare a pensare a una cittadinanza aperta legata ai diritti della personalità e della convivenza civile di chi risiede in un certo luogo in un tempo definito. Per chi ancora vuole andare alla ricerca del cittadino – quello reale e non invece quello immaginario – sarebbe meglio tornare a guardare alla persona, nella sua effettiva condizione di appartenente a una comunità politica cui partecipa e di cui è parte ed espressione. Un tema che va ben al di là dei diritti particolari, riponendo con i piedi per terra tutte le grandi questioni che il movimento storico del costituzionalismo ha tematizzato: non solo l’eterno problema della limitazione dei poteri, ma anche la necessità di porre il diritto al servizio della libertà, dell’eguaglianza e della fraternità. Una cittadinanza di partecipazione potrebbe servire per ritrovare il filo rosso di un discorso “civile”.
LO STRANIERO NELL’ORDINAMENTO ITALIANO
Quando parliamo di condizione giuridica dello straniero nell’ordinamento costituzionale italiano, la prima norma cui dobbiamo fare riferimento è evidentemente l’art. 10 della Costituzione, che, al comma 2, prevede che “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”, per poi precisare, al comma 3, che “lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Sebbene l’art. 10 sia l’unica norma della Costituzione nella quale si fa espressamente riferimento allo straniero, non dobbiamo tuttavia pensare che la disciplina costituzionale della situazione dei non cittadini sia limitata alla previsione di questa riserva di legge, e che quindi, al di là dei casi in cui si profili un diritto d’asilo, il legislatore sia completamente libero di regolare tale materia.
